تایید شده توسط وکیل پایه یک دادگستری
تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در محدوده قانونی شهر و حریم شهری از مهم‌ترین موضوعات حقوقی حوزه املاک و ساخت‌وساز است که در سال‌های اخیر محل اختلاف بسیاری از مالکان، شهرداری‌ها و دستگاه‌های اجرایی بوده است. با توجه به اینکه اراضی کشاورزی در موقعیت‌های مختلف جغرافیایی (درون محدوده یا در حریم شهر) تابع مقررات متفاوتی هستند، تشخیص مرجع صلاحیت‌دار و ضوابط قانونی مربوط به تغییر کاربری اهمیت دوچندان پیدا می‌کند.
در این میان، مدت اعتبار مجوزهای صادرشده برای تغییر کاربری و پیامدهای عدم اقدام در مهلت تعیین‌شده، از موضوعات چالش‌برانگیز است. بسیاری از متقاضیان تصور می‌کنند دریافت مجوز به‌معنای حقی دائمی است، درحالی‌که قوانین خاص و رویه‌های قضایی مشخصی در این خصوص وجود دارد. در این مقاله، به صورت دقیق و کاربردی، موضوع اعتبار زمانی مجوزهای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در محدوده شهر و حریم شهری، تفسیرهای حقوقی مربوطه، آراء دیوان عدالت اداری، و تمایز میان صلاحیت‌های قانونی نهادها بررسی خواهد شد تا مالکان و فعالان حوزه ساخت‌وساز بتوانند با آگاهی کامل، نسبت به اقدامات قانونی و حقوقی خود تصمیم‌گیری نمایند.
تغییر کاربری اراضی و املاک در محدوده شهر و حریم شهری؛ ضوابط قانونی و ضمانت اجرا
مطابق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، در شهرهایی که دارای نقشه جامع مصوب هستند، شهرداری موظف است نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌های ساختمانی قید کند. مقصود از “نوع استفاده”، همان کاربری ملک است که بر مبنای طرح جامع و تفصیلی شهر تعیین می‌گردد.
بر این اساس، در صورتی که برخلاف مفاد پروانه ساختمانی، در منطقه‌ای با کاربری غیرتجاری اقدام به دایر نمودن محل کسب، پیشه یا تجارت شود، شهرداری مکلف است تخلف را به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع دهد. در صورت احراز تخلف، کمیسیون با تعیین مهلتی حداکثر دو ماهه، رأی به تعطیلی محل مذکور صادر خواهد کرد. عدم اجرای رأی، علاوه بر تعطیلی مجدد محل، می‌تواند منجر به محکومیت مرتکب به حبس شش ماه تا دو سال گردد؛ حتی اگر متصرف، مستأجر ملک باشد.
در مواردی که ساخت‌وساز برخلاف کاربری مصوب در محدوده شهر یا حریم شهر صورت گیرد، کمیسیون ماده ۱۰۰ اختیار صدور رأی به تخریب و پرداخت جریمه نقدی را دارد. اما اگر ملک دارای کاربری زراعی یا باغی باشد و در حریم شهر قرار گیرد، هرگونه تغییر کاربری بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۱۳۷۴، موجب تعقیب کیفری مالک خواهد بود. طبق مواد ۳ و ۸ قانون مذکور، متخلف به پرداخت جزای نقدی، قلع و قمع بنا و در صورت تکرار، حبس تعزیری محکوم می‌شود.
نحوه قانونی تغییر کاربری املاک در محدوده شهر و حریم شهری
رسیدگی به درخواست‌های تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهر و حریم شهری در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. تنها استثنا در خصوص اراضی زراعی و باغی واقع در حریم شهری است که مطابق ماده یک قانون حفظ کاربری، درخواست باید از طریق کمیسیون تبصره یک ماده یک پیگیری شود.
شهرداری‌ها هیچ صلاحیتی در خصوص صدور مجوز یا دریافت وجه یا زمین بابت تغییر کاربری ندارند. در صورت تخلف شهرداری، مالکان حق طرح دعوای استرداد وجه یا زمین اعطایی را نزد محاکم حقوقی خواهند داشت. این موضوع صراحتاً در بخشنامه شماره ۱۱۳۳۶ مورخ ۱۳۹۰/۰۴/۱۴ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تأکید شده است. مالکین می‌توانند از دو طریق نسبت به تغییر کاربری ملک خود اقدام کنند:
- الف. تخریب و نوسازی بنا در چارچوب مقررات شهری؛
- ب. ارائه درخواست به کمیسیون‌های صلاحیت‌دار (ماده ۵ یا تبصره ماده یک).
در هر دو حالت، صدور مجوز نهایی منوط به تأیید کمیسیون مربوطه خواهد بود و بدون رأی آن، تغییر کاربری قانونی نخواهد بود.
نکته کاربردی مهم برای مالکین
مطابق آیین‌نامه ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰، پرداخت جریمه به کمیسیون ماده ۱۰۰ و حتی صدور گواهی پایان کار، به‌هیچ‌وجه به معنای تغییر قانونی کاربری ملک نیست. بنابراین، اقدام قانونی مستقل برای اخذ مجوز تغییر کاربری از مراجع ذی‌صلاح ضروری است.
نحوه تغییر کاربری اراضی و املاک در شهر و حریم شهری از طریق تخریب و نوسازی بنا
بر اساس ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها، کلیه مالکین پیش از هرگونه فعالیت ساخت‌وساز، تخریب یا نوسازی بنا موظف به اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری هستند. در صورت عدم رعایت این الزام، شهرداری حق جلوگیری از عملیات ساختمانی را داشته و می‌تواند پرونده تخلف را به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع دهد. اگر شهرداری بدون دلیل قانونی از صدور پروانه ساختمانی امتناع کند، مالک حق دارد با طرح دعوی الزام به صدور پروانه ساختمانی در دیوان عدالت اداری، حقوق خود را پیگیری کند.
از سوی دیگر، مالک می‌تواند هم‌زمان با درخواست پروانه، تقاضای کاربری جدید را نیز ارائه دهد. در صورت موافقت شهرداری، با پرداخت عوارض مصوب، فرایند صدور پروانه آغاز می‌شود. چنانچه مالک به مبلغ عوارض معترض باشد، می‌تواند موضوع را در کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها مطرح کند. پس از قطعیت مبلغ عوارض و بازدید ملک، در صورت احراز شرایط قانونی و تأیید نقشه، پروانه ساختمانی با کاربری جدید صادر خواهد شد.
توجه به این نکته ضروری است که اگرچه صدور پروانه ساختمانی در صلاحیت شهرداری است، اما پذیرش تغییر کاربری حسب مورد در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری یا کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها خواهد بود.
فرآیند درخواست تغییر کاربری در محدوده شهر و حریم شهری از طریق کمیسیون ماده ۵
مالکین اراضی که قصد تجدید بنا با کاربری جدید در محدوده شهر یا حریم آن را دارند، می‌توانند درخواست خود را از طریق دفاتر خدمات نوسازی شهری به شهرداری مربوطه ارائه دهند. پس از بررسی اولیه توسط شهرداری، پرونده به کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ارجاع می‌گردد. این کمیسیون مرجع نهایی تصمیم‌گیری در خصوص پذیرش یا رد تغییر کاربری است. در صورتی که کمیسیون ماده ۵ تمام یا بخشی از درخواست متقاضی را رد کند، وی می‌تواند به رأی صادره در دیوان عدالت اداری اعتراض کند. رأی شعبه بدوی قابل تجدیدنظر و حتی اعاده دادرسی در شعب دیوان عدالت اداری خواهد بود.
مرجع صالح برای تغییر کاربری اراضی در محدوده قانونی شهر و حریم شهری
تعیین مرجع صلاحیت‌دار برای تغییر کاربری ملک، بسته به موقعیت جغرافیایی ملک و نوع کاربری آن (زراعی یا غیرزراعی) متفاوت است:
فرض اول: زمین زراعی یا باغی در محدوده قانونی شهر
چنانچه ملک در محدوده شهر واقع باشد و دارای کاربری زراعی یا باغی باشد، کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری مرجع تصمیم‌گیری در خصوص تغییر کاربری خواهد بود. این تصمیم می‌تواند بنا به درخواست مالک، پیشنهاد شهرداری یا بر اساس ضرورت‌های فنی و شهرسازی اتخاذ شود. لذا توصیه می‌شود خریداران املاک زراعی در محدوده شهر، پیش از خرید، استعلامات لازم را از شهرداری و مراجع ذی‌ربط اخذ نمایند.
فرض دوم: زمین زراعی یا باغی در حریم شهری
بر اساس ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۱۳۷۴ و تبصره‌های آن، هرگونه تغییر کاربری در حریم شهری، فقط در موارد ضروری و با تأیید کمیسیون تبصره یک ماده یک مجاز است. در غیر این صورت، اقدام مالک یا صدور مجوز توسط شهرداری، فاقد اعتبار قانونی خواهد بود.
مطابق مواد ۳ و ۸ همان قانون، متخلفان به اتهام جرم تغییر کاربری تحت تعقیب قرار گرفته و به جزای نقدی، قلع و قمع مستحدثات و حبس محکوم خواهند شد. همچنین، صدور هرگونه مجوز یا تأمین خدمات زیرساختی مانند آب، برق، گاز و تلفن، تنها پس از تأیید کمیسیون مذکور امکان‌پذیر است. در این مورد، شهرداری و جهاد کشاورزی به‌طور مشترک مرجع اعلام نظر درباره امکان ساخت‌وساز هستند. نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضائیه به شماره ۱۴۷۶/۹۵/۷ مورخ ۱۳۹۵/۰۶/۲۱ نیز این موضوع را تأیید کرده است.
فرض سوم: زمین فاقد کاربری زراعی یا باغی در محدوده شهر یا حریم
در مواردی که ملک فاقد کاربری زراعی یا باغی است و در محدوده شهر یا حریم واقع شده، رسیدگی به تغییر کاربری در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است.
بیشتر بخوانید: مشاوره حقوقی ملکی تلفنی
تغییر کاربری در محدوده شهر و حریم شهری از تجاری به مسکونی؛ خلأ قانونی و رویه عملی
در برخی موارد، مالکین به دلیل کاهش بازده اقتصادی یا تغییر کاربری اقتصادی محل، تمایل دارند واحد تجاری خود را به کاربری مسکونی تغییر دهند. در خصوص این نوع تغییر کاربری، قانون‌گذار نص صریحی وضع نکرده است؛ اما با استناد به فلسفه تدوین طرح‌های جامع و تفصیلی شهری، اجرای چنین درخواستی منوط به موافقت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. در عمل نیز شهرداری‌ها همین رویکرد را دنبال می‌کنند و صدور پروانه ساختمانی با کاربری جدید را به تصمیم کمیسیون مذکور موکول می‌نمایند.
نکته حائز اهمیت آن است که در قانون شهرداری‌ها تنها به تخلف تغییر کاربری مسکونی به تجاری اشاره شده و نسبت به تغییر کاربری از تجاری به مسکونی منع قانونی مشخصی وجود ندارد. لذا شهرداری‌ها نمی‌توانند به استناد قانون، مانع استفاده مسکونی از ملک تجاری شوند، مگر اینکه تخلفات دیگری نیز به وقوع پیوسته باشد.
تغییر کاربری املاک وابسته به وزارت آموزش و پرورش؛ معافیت از عوارض شهرداری
به موجب بند (د) تبصره ۹ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸، وزارت آموزش و پرورش مجاز است جهت ساماندهی و بهینه‌سازی کاربری فضاهای آموزشی، ورزشی و تربیتی، با رعایت ملاحظات آموزشی و تربیتی، اقدام به بازسازی، بهره‌برداری و تغییر کاربری بخشی از املاک خود نماید. فرایند قانونی این تغییر کاربری، مشروط به:
- پیشنهاد شورای آموزش و پرورش استان
- تصویب نهایی کمیسیون ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
بر اساس این قانون، وزارت آموزش و پرورش از پرداخت کلیه عوارض شهرداری شامل تغییر کاربری، نقل و انتقال، اخذ گواهی بهره‌برداری، تخریب، نوسازی و سایر هزینه‌های مرتبط معاف شده است.
مقاله پیشنهادی: دعاوی ملکی
هزینه و عوارض تغییر کاربری اراضی و املاک در محدوده شهر و حریم شهری
۱. هزینه تغییر کاربری در محدوده قانونی شهر
در سال‌های اخیر، هیات عمومی دیوان عدالت اداری با تغییر رویه پیشین خود، اخذ عوارض ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری در محدوده شهر و حریم شهری را مجاز اعلام کرده است. این عوارض هر ساله توسط شورای اسلامی شهرها در قالب تعرفه‌های مصوب عوارض محلی تعیین و به اجرا گذاشته می‌شود. بنابراین، مالکین املاک در هنگام ارائه درخواست تغییر کاربری باید هزینه‌های مربوطه را در محاسبات مالی خود لحاظ نمایند.
۲. هزینه تغییر کاربری در محدوده حریم شهری
بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۱۳۷۴، چنانچه زمینی در محدوده حریم شهر قرار داشته و دارای کاربری زراعی یا باغی باشد، در صورت موافقت با تغییر کاربری، مالک موظف به پرداخت ۸۰ درصد ارزش روز اراضی پس از تغییر کاربری خواهد بود. این مبلغ به عنوان عوارض تغییر کاربری اخذ و به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود.
این نرخ، معیار مهمی در محاسبه هزینه‌های تغییر کاربری در مناطق حریم شهری بوده و توجه به آن برای متقاضیان امری ضروری است. اعتبار زمانی مجوزهای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در محدوده شهر و حریم شهری؛ بررسی مستندات قانونی
راضی زراعی و باغی واقع در محدوده قانونی شهر
همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. مطابق مصوبات این کمیسیون، در موارد متعددی مهلت یک‌ساله برای اقدام به اخذ پروانه ساختمانی و آغاز عملیات ساخت در نظر گرفته شده است.
در عمل، مشاهده شده که بسیاری از متقاضیان اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی (دولتی یا خصوصی) به دلایل گوناگون از انجام عملیات ساختمانی در مهلت مقرر امتناع کرده‌اند. در چنین مواردی، کمیسیون ماده ۵ اعتبار مجوز را منقضی تلقی کرده و حقی مکتسب برای متقاضی قائل نبوده است. در نتیجه، مالک برای ادامه روند، باید مجدد درخواست خود را به کمیسیون ماده ۵ ارائه دهد.
اما این رویکرد موجب بروز اختلافات حقوقی و طرح دعاوی متعدد در دیوان عدالت اداری شد و نهایتاً آراء متناقضی در شعب مختلف دیوان صادر گردید. سرانجام، رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۳۲۰ مورخ ۱۳۹۳/۰۸/۱۹ صادر شد و به موجب آن، بند ۷ صورت‌جلسه مورخ ۱۳۷۱/۰۳/۰۱ کمیسیون ماده ۵ استان کرمانشاه ابطال گردید.
در این رأی تصریح شده که کمیسیون ماده ۵ تنها صلاحیت بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی و تغییرات آن را دارد و حق اعطای مهلت یا ابطال مجوز به‌دلیل انقضای زمان مقرر را ندارد.
اراضی زراعی و باغی در خارج از محدوده شهر (حریم شهری)
مطابق ماده ۱۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (الحاقی ۱۳۸۵/۰۸/۰۱)، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که از کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری مجوز تغییر کاربری دریافت می‌کنند، مکلف‌اند ظرف مدت ۹ ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، طرح موضوع مجوز را اجرا کنند. در صورت عدم اقدام در مهلت تعیین‌شده، ملک مشمول مقررات مجدد این قانون شده و تغییر کاربری فاقد اثر قانونی خواهد بود. بنابراین، در اراضی خارج از محدوده شهر، مهلت قانونی مشخص برای استفاده از مجوز وجود دارد و عدم اجرای آن در بازه مقرر باعث زوال اعتبار مجوز می‌شود.
مطالعه بیشتر: بهترین وکیل ملکی در سال【 ۱۴۰۴ 】
آیا احداث گلخانه و واحدهای مشابه تغییر کاربری محسوب می‌شود؟
طبق تبصره ۴ ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی، صنایع غذایی و کارگاه‌های مرتبط با تولیدات کشاورزی در روستاها، به‌منزله بهینه‌سازی تولید کشاورزی تلقی شده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شود. با این حال، اجرای این موارد مشروط به اخذ موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان و رعایت ضوابط زیست‌محیطی است. بنابراین، مجوز جهاد کشاورزی الزامی است، اما نیازی به طی فرایند تغییر کاربری قانونی وجود ندارد.
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه در خصوص مرجع رسیدگی به تغییر کاربری اراضی کشاورزی در حریم شهری
در نظریه شماره ۱۴۷۶/۹۵/۷ مورخ ۱۳۹۵/۰۶/۲۱ اداره حقوقی قوه قضاییه، به استعلامی در خصوص مرجع قانونی تغییر کاربری اراضی واقع در حریم شهر پاسخ داده شده است. سؤال ناظر به تعارض میان صلاحیت شهرداری‌ها (موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری) و جهاد کشاورزی (موضوع ماده ۱ قانون حفظ کاربری) بود. در پاسخ اعلام شد:
- اراضی زراعی و باغی واقع در حریم شهر مشمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها هستند؛
- هرگونه تغییر کاربری آن‌ها نیازمند اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ قانون مذکور خواهد بود؛
- در صورتی که مالک بدون مجوز قانونی اقدام به ساخت‌وساز کند، موضوع از منظر ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تخلف ساختمانی محسوب می‌شود و در صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ قرار می‌گیرد؛
- تنها در صورت درج باغ‌شهر، منطقه گردشگری یا موارد مشابه در طرح مصوب شهری، صلاحیت به شهرداری منتقل می‌شود.
بیشتر بخوانید: وکیل ملکی ونک، منطقه ۳، تهران
کلام پایانی: چگونه از اعتبار مجوزهای تغییر کاربری مطمئن شویم؟ راهنمای حقوقی و مهلت‌های قانونی برای مالکان
با توجه به مقررات موجود، صدور مجوز تغییر کاربری برای اراضی زراعی و باغی، هم در محدوده شهر و هم در حریم شهری، دارای اعتبار زمانی مشخص و محدود است. این مدت، بسته به مرجع صادرکننده مجوز، تفاوت دارد:
۱. در محدوده شهر، کمیسیون ماده ۵ مرجع رسیدگی است. طبق رویه‌های قبلی، مهلتی یک‌ساله برای اجرای طرح در نظر گرفته می‌شد. با وجود این، رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری (دادنامه ۱۳۲۰) تأکید دارد که این کمیسیون حق ابطال مجوز به دلیل پایان مهلت را ندارد، چرا که خارج از صلاحیت قانونی آن است.
۲. در حریم شهری، طبق ماده ۱۱ قانون حفظ کاربری، متقاضی مکلف است حداکثر ظرف ۹ ماه از تاریخ صدور مجوز، اقدام به اجرای طرح نماید. در غیر این‌صورت، مجوز از اعتبار ساقط و اقدامات وی مشمول احکام قانونی تخلف خواهد شد.
همچنین، باید توجه داشت که برخی فعالیت‌ها مانند احداث گلخانه، دامداری یا کارگاه‌های کشاورزی بر اساس تبصره ۴ ماده ۱، به‌منزله تغییر کاربری محسوب نمی‌شوند و صرفاً نیازمند موافقت جهاد کشاورزی استان هستند. برای پرهیز از مشکلات بعدی، توصیه می‌شود متقاضیان:
- پیش از اقدام به خرید یا ساخت، از نوع کاربری ملک استعلام رسمی بگیرند؛
- در زمان دریافت مجوز، تاریخ اعتبار را مکتوب دریافت کنند؛
- در صورت وجود ابهام یا مانع، موضوع را از طریق دیوان عدالت اداری پیگیری نمایند.
سوالات متداول:
۱. آیا مجوز تغییر کاربری برای همیشه معتبر است؟
خیر. در محدوده شهر ممکن است محدود به مهلت اجرایی باشد. در حریم شهری، طبق قانون، فقط ۹ ماه فرصت اجرا دارید.
۲. اگر در مهلت قانونی اقدام نکنیم چه می‌شود؟
در حریم شهری، مجوز باطل شده و مشمول قوانین تخلف می‌شوید. در محدوده شهری، ممکن است نیاز به طرح مجدد در کمیسیون باشد.
۳. آیا احداث گلخانه تغییر کاربری محسوب می‌شود؟
خیر، طبق تبصره ۴ ماده ۱ قانون حفظ کاربری، احداث گلخانه و مشاغل مشابه تغییر کاربری نیست ولی به موافقت جهاد کشاورزی نیاز دارد.
۴. مرجع رسیدگی به تغییر کاربری در حریم شهری کدام نهاد است؟
کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها.
۵. آیا امکان اعتراض به تصمیم کمیسیون وجود دارد؟
بله، در صورت مخالفت کمیسیون با درخواست شما، امکان اعتراض در دیوان عدالت اداری وجود دارد.